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2018年調研第10期
序號:6020  索引號:J0110--2018-00692 公開形式:主動公開 公開時限:常年公開
發布機構: 發布日期:2018-11-28

 

 

 

 

 

 

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濮陽市司法局辦公室編               20181126       

 

 

淺談司法行政系統警務督察規范化建設問題

王鳳軍

 

2006年9月,司法部下發了《司法部關于加強警務督察工作的意見》司發通〔2006〕50號,對司法行政系統警務督察的任務和工作職責,機構和督察隊伍建設以及組成領導加以明確。司法行政系統警務督察工作通過近年的實踐和探索,取得了一定的成績,理順了警務督察體制、設立了層級式督察格局、豐富了督察內容和相關制度,對監獄和戒毒(戒毒)機關的執法規范化建設、公正廉潔執法及監所的科學可持續發展起著重要作用。看到成績的同時,我們也要看到目前司法行政系統警務督察存在的不足和不規范的方面,如警務督察法律建設的缺失、警務督察機構的設置缺陷、督察方式的弊端以及督察內容的不完善等等,這些都需要我們在工作中進一步實踐和探索,進一步規范。本文主要從分析司法行政機關警務督察規范化的內涵入手,分析當前機構改革的大形勢下,我國司法行政機關警務督察的問題,并針對問題提出相關的對策。

    一、司法行政系統警務督察規范化建設的內涵

(一)司法行政系統警務督察規范化的含義

    警務督察,就是督察機構和督察人員在其法定職權范圍內,遵循一定的程序和方式,依法運用必要的手段、方法,采取必要的措施,對警察機關及其人民警察依法履行職責、行使職權和遵守紀律的情況進行的監督和檢查的活動。司法行政系統警務督察規范化建設就是指司法行政系統警務督察法活動依據一定的標準開展工作,此標準即司法行政系統警務督察法律法規。具體說來,司法行政系統警務督察規范化就是督察機構和督察人員按照法規要求,依法依規,遵循規定的程序和方式,運用監督檢查的方法,對監獄和戒毒機關及其人民警察執法過程及其結果(效果)進行監督和檢查,監督和檢查其在執法、管理、服務過程中,是否按照法規的要求,正確履行職責、行使職權、自覺遵守各項紀律,其結果是否符合預定的目標要求,通過督察環節主動發現問題,糾偏扶正,落實政令、警令、禁令不變通不走樣,達到提高工作效率、實現最佳社會效益的效果。

    (二)司法行政系統警務督察規范化的特征

1.法制性。司法行政系統警務督察是依據相關法律法規開展的活動,其本身是督促基層落實政策措施的有效手段,具有法律屬性。

2.程序性。即通過一定的督察程序對基層監獄戒毒機關落實政策、執法情況進行督察,是一個督察-反饋-整改的過程。

3.目的性。司法行政系統警務督察是以督察問題、改進工作為主要目的,主要發現工作當中存在的問題,促進監獄和戒毒場所各項政策、措施落實到位,確保場所公正、公開、文明執法。

4.互動性。司法行政系統警務督察是督察機構與基層監獄和戒毒單位的一個互動過程,通過督察,其有助于上級、同級機關了解基層情況,做出決策,也有助于基層針對突出問題落實改進措施。

5.廣泛性。司法行政系統警務督察的廣泛性是指督察內容的廣泛性,司法部《關于加強警務督察工作的意見》督察內容主要包括:重要警務部署、措施、活動的組織實施情況;監獄、戒毒所突發事件處置情況;監獄、戒毒所規范執法情況;警察執勤現場履行崗位職責情況;警察使用武器、警械及警用車輛、警用標志的情況;警察文明執法、執勤和遵守警容風紀情況等,并提出要結合貫徹“雙六條禁令”,重點加強對監獄、戒毒所落實各項監管安全制度和措施、監獄戒毒人民警察遵守工作制度和紀律情況的督察。可見,督察內容范圍之廣。

    (三)司法行政系統警務督察規范化建設的意義

    1.司法行政系統警務督察規范化建設是推動監獄戒毒系統場所安全穩定、落實矯治政策,推動場所科學發展的重要手段。

    2.司法行政系統警務督察規范化建設是推進法治建設、建設法治監所的要求。監獄和戒毒機關及其人民警察擔負著執法責任,必須按照有關法律、法規和規章制度的規定履行法定的執法權力。執法活動是基本活動,執法行為是基本行為,涉及執法對象的基本權利。建立警務督察制度,是為了保障執法權力的正確行使,保證執法主體的具體行為合法,有利于保障政令、禁令、警令的暢通,促進民警嚴格、公正、文明執法,有利于提高民警執法水平和工作效率,有利于促進民警隊伍的專業化、正規化建設,是政治建警、依法管警、素質強警、從嚴治警的迫切需要,是推進戒毒機關依法行政、依法治所,嚴格執法、文明執法的客觀需要。

    二、當前司法行政系統警務督察規范化建設存在的問題

(一)對司法行政系統警務督察的認識存在偏差。雖然司法行政系統警務督察經過多年的發展取得了一定的成績,但在現實中,督察中涉及到的三個主體對司法行政系統警務督察的認識也存著不同程度的偏差的誤區。一是部分領導對司法行政系統警務督察不重視。雖然有的領導能夠認識到警務督察的重要性,但在實際工作中對本單位業務部門及民警執法工作信心十足,覺得不會出問題,實施警務督察工作也不是那么必要,所以認為警務督察存在的必要性不足。二是基層對司法行政系統警務督察認識有誤區。基層監獄和戒毒單位部分民警對警務督察的認識就是上級對下級工作挑刺、找茬,最終導致基層對督察的抵觸情緒和不配合行為。三是督察人員對自身履行職責信心不足。由于司法行政系統警務督察法制建設較公安系統相對滯后,很多執法依據都不是那么規范,因此,督察人員對自身履職的自信心不足。

(二)司法行政系統警務督察法制建設的缺失。司法行政系統警務督察一直以公安機關警務督察為模板,但是,公安系統警督察有其堅實的法律基礎,而司法行政系統警務督察的法律依據、法制建設方面嚴重缺失。從法律方面來看,公安機關警務督察主要法律依據是《中華人民共和國人民警察法》第47條規定:“公安機關建立督察制度,對公安機關的人民警察執行法律、法規、遵守紀律的情況進行監督。”但《中華人民共和國警察法》并未對司法行政系統人民警察建立警務督察作出明確的規定。從法規方面來看,公安警務督察的執法依據是1997年國務院第57次常務會議通過的《公安機關督察條例》(2011年8月24日國務院第169次常務會議修訂),是由國務院總理簽發的行政法規。而司法行政系統警務督察的執法依據多散見于各省制定的內部規范性文件,其與法規和規章相比,規格低、權威性小。從管理體制上看,公安警務督察都有明確規定。司法行政系統警務督察機構正規設置在2006年開始,雖然成立了司法部警務督察小組,2009年成立了司法部警務督察委員會,負責全國司法行政系統警務督察工作,但各省司法廳(局)的警務督察機構較為混亂。

(三)司法行政系統警務督察模式存在的弊端。從司法部《關于加強警務督察工作的意見》和《關于成立司法部警務督察委員會的通知》看,司法警務督察組織機構形成了上至司法部、司法廳(局)、監獄局、戒毒(戒毒)局、市司法局,下至監獄戒毒單位的司法警務督察網絡。其主要督察模式是上級對下級督察和同級督察,但各有利弊端。上級對下級的督察通常采用專項督察、隨時督察的方式,由于這種方式導致督察不能做到事事督察、時時督察,對督察事項也會有遺漏的地方。同時,由于上級督察組對下級單位的督察形式往往都采用上級單位提前通知、下級單位提前準備,往往很多事情都存在著造假和應付督察的行為,很難使督察單位真實了解被督察單位的情況,從而造成督察過程可有可無,起不到應有效果。同級之間的督察顯得更無力。同級督察過程中,由于本單位的督察成員大多由單位內在編制人員組成,在工作中存在著得罪人、傷害人際關系、在干警中關系不融洽、影響民主考評和政治前途等等顧慮,往往在督察過程中存在走過場、走形式的現象。

    (四)司法行政系統警務督察隊伍素質參差不齊。目前警務督察人員構成主要由專職和兼職兩部分組成,上至領導小組成員,下至一般科員,層級落差較大,隊伍龐大,結構復雜,專職人員雖然不多卻是主力,兼職人員人數不少卻都分散于不同的崗位;對于兼職人員來說,在局部范圍內、在各自專業范圍內,既是主管部門的人員,存在業務上指導關系,又是督察部門人員,履行監督職責。因此,司法行政系統警務督察隊伍存在著整體素質不高的現象,尤其是兼職人員當中,由于涉及到各個崗位的職務不同,其對警務督察并不是很重視,往往存在業務水平不高、政策法律不敏感、責任心不強等等狀況,嚴重制約前司法行政系統警務督察規范化建設的發展的推進。從另一方面講,當前警務督察隊伍中很少有人能夠在工作當中講藝術,使被督察單位能夠心服口服的接受提出的問題并進行整改。我們講,進行警務督察工作是本著發現問題出發點做事的,其督察結果未必如被督察者心意,有時還會沖撞被督察者的心理底線,給被督察者埋設心理隱患,不利于開展下一步工作。因此,督察成員一方面要有敏銳的發現問題的眼睛,另一方面,也要有相關的說服說教能力,使被督察者對被督察出的問題心服口服,及時整,簡而言之,就是要有高超的談話藝術。

    三、司法行政系統警務督察規范化建設的對策和措施

   隨著法治中國建設的深入推進,對司法行政系統工作提出了更高的要求。司法行政系統警務督察作為一種推動工作措施落實,制度執行的有效方式,其規范化建設己經是勢在必行。

    (一)正視司法行政系統警務督察規范化建設。態度是根本問題,解決當前司法行政系統警務督察不規范的現象要先解決態度和認識問題。一是各級領導要提高思想認識,端正態度。各級領導要形成“一把手”親自抓、其他領導配合抓的齊抓共管局面,親自研究、親自部署、親自督促司法行政系統警務督察規范化建設,把警務督察信規范化建設擺上日程。二是基層單位要扭轉警務督察是上級機關或同級部門找麻煩的心理,確保警務督察是落實工作、促進場所發展的重要方式。警務督察實際上是上級機關從另外一個角度檢查場所各項工作的過程,其目的不在于懲罰,而在于幫助基層單位更加有效的落實各項規章制度和措施。三是督察人員要增強履行職能的自信心,突出重點督察內容,堅持抓重點、抓主要。雖然目前司法行政系統警務督察在《中華人民共和國警察法》沒有正式的法律規定,但我們可以參照司法部相關規范性文件如:《司法部關于加強警務監督工作的意見》來履行職責。

    (二)加快推進司法行政系統警務督察法制建設。司法行政系統警務督察立法上的缺失給司法警務督察規范化建設帶來了難題,但任何一個事物的存在都具有兩面性,這個缺失,正帶給司法警務督察規范化建設摸索、創新的良好契機。一是解決法律依據問題,加快推進司法行政系統警務督察立法工作。通過修訂《中華人民共和國警察法》,將司法系統警務督察寫入第47條,對司法行政系統警務督察作出明確的規定,由此可以解決其督察的法律依據問題。二是進一步理清各層級規章制度。在《司法部關于加強警務監督工作的意見》的基礎上,進一步梳理各層級司法警務督察的職權、內容、方式等等,確立警務督察執法標準,要進一步明確范圍,解決做什么的問題;進一步明確程序,解決怎么做的問題;進一步明確權限,解決用什么方法做的問題;進一步明確責任,解決有什么后果的問題。要把警務督察與民警績效考核、年度考評、警銜職務晉升等結合起來,獎懲并重,處罰與維權并重,貫徹體現“從嚴治警”與“從優待警”相結合的政策,避免單一處罰的情況;督察內容既有全面督察又有專項、重點督察,督察方式既有明察又有暗訪,督察時間既有定期督察又有不定期抽查,全面實現監獄戒毒警務督察的全覆蓋、常態化運行。三是統一督察機構,形成自上而下的清晰的督察體系。可以參照公安機關警務督察體系建設,結合自身實際情況,自上而下建設完整的警務督察體系,形成上下明晰的管理體制。

(三)進一步完善司法行政系統警務督察模式。目前警務督察模式有很多可取之處,但也存在著一些弊端,針對上述的問題,提出以下解決方案。一是派駐督察組、督察專員,解決上級對下級、同級督察過程中存在的弊端。二是將同級督察工作人員的人事歸屬上級司法機關直接管轄而不歸所在單位管理,可以避免得罪人而影響自己的政治前途和民主考評。三是督察人員要短期進行輪崗。雖然采取以上兩種模式有較多的好處,但是時間長了,駐單位督察組成員會與單位工作人員來往密切,長時間會影響督察的效果以及督察運用的效果,因此,對督察人員按時進行輪崗是十分必要的。

(四)切實加強警務督察人員綜合素質。警務督察人員必要有堅定的理想信念,過硬的業務素質。針對目前隊伍中存的專職和兼職人員,要充分發揮警務督察人員的作用,必須開展分級分類培訓,切實提升其綜合素質。對兼職人員的培訓,應當有別于專職人員的不同形式與內容,重點應放在政治素質的培養上,以充分發揮其專業領域“專家”作用。對專職人員的培訓,重點應在提高警務督察能力,改變部分警務督察人員素質不適應督察工作需要的狀況,開展全面提升能力的培訓。警務督察人員的培訓,主要內容應包括四個方面:一是提高理論素養。二是提高政策水平。三是提高業務能力。四是增強責任意識。五是談話藝術培訓。

(本文作者:王鳳軍系濮陽市司法局警務督察支隊隊長)

 

 

 

 

 

 

 

 

送:市委、市人大、市政府、市政協、市委組織部、市委宣傳部、市紀委、市委政法委、市綜治辦、市直工委、省司法廳辦公室、依法治省辦公室。

發:局各位領導,各縣區司法局,局屬二級單位,局機關各科室。


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